Ricorso per la Regione Calabria (P.I. e cod. fisc.: 02205340793),
in persona del Presidente della Giunta regionale e legale
rappresentante in carica, on.le Gerardo Mario Oliverio, autorizzato
con deliberazione della Giunta regionale n. 410 del 30 agosto 2017,
rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dall'avv. prof.
Aristide Police, (cod. fisc. PLCRTD68E10F839F, PEC:
aristide.police@pec.cliffordchance.com) e dall'avv. Nicola Greco
(cod. fisc. GRCNCL74E11D086U, PEC:
avvocato11.cz@pec.regione.calabria.it), quest'ultimo dell'Avvocatura
regionale della Calabria, in virtu' di procura speciale rilasciata a
margine, con domicilio eletto in Roma, presso lo studio dell'avv.
prof. Aristide Police, via di Villa Sacchetti n. 11; comunicazioni
via fax al n. 06 42291200.
Contro il Presidente del Consiglio del ministri in carica - Roma.
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli
articoli 3, comma 1 lettera g), 5, 16, comma 2, 21, 22, commi da 1 a
4, 26 comma 1, lettera a) e 27 del decreto legislativo 16 giugno 2017
n. 104 recante «Attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la
direttiva 2011/92/UE, concernente la valutazione dell'impatto
ambientale di determinati progetti pubblici e privati, ai sensi degli
articoli 1 e 14 della legge 9 luglio 2015, n. 114» pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - Serie generale - n.
156 del 6 luglio 2017, nelle parti analiticamente individuate nel
corpo del presente atto per le violazioni dei principi e delle norme
costituzionali di cui agli articoli 3, 5, 32, 76, 81, 97, 117, 118 e
120 della Costituzione.
I. Il procedimento di approvazione del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 104.
1. Con la legge 91uglio 2015, n. 114 (contenente «Delega al
Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di
altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2014»;
d'ora in avanti «Legge delega»), il Governo e' stato delegato ad
adottare i decreti legislativi per l'attuazione delle direttive ivi
elencate, inclusa la «direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva
2011/92/UE concernente la valutazione dell'impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati - Testo rilevante ai fini del
SEE» (nel proseguo, «Direttiva»).
In particolare, l'art. 14 della legge delega ha stabilito che
«nell'esercizio della delega per l'attuazione della direttiva
2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014
( ... ) il Governo e' tenuto a seguire, oltre ai principi e criteri
direttivi di cui all'art. 1, comma 1, anche i seguenti principi e
criteri direttivi specifici:
a) semplificazione, armonizzazione e razionalizzazione delle
procedure di valutazione di impatto ambientale anche in relazione al
coordinamento e all'integrazione con altre procedure volte al
rilascio di pareri e autorizzazioni a carattere ambientale;
b) rafforzamento della qualita' della procedura di
valutazione di impatto ambientale, allineando tale procedura ai
principi della regolamentazione intelligente (smart regulation) e
della coerenza e delle sinergie con altre normative e politiche
europee e nazionali;
c) revisione e razionalizzazione del sistema sanzionatorio da
adottare ai sensi della direttiva 2014/52/UE, al fine di definire
sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive e di consentire una
maggiore efficacia nella prevenzione delle violazioni;
d) destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni
amministrative per finalita' connesse al potenziamento delle
attivita' di vigilanza, prevenzione e monitoraggio ambientale, alla
verifica del rispetto delle condizioni previste nel procedimento di
valutazione ambientale, nonche' alla protezione sanitaria della
popolazione in caso di incidenti o calamita' naturali, senza nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
L'art. 2 della direttiva aveva previsto quale termine per il
recepimento della direttiva il 16 maggio 2017.
2. Lo schema di decreto legislativo per l'attuazione della
direttiva 2014/52/UE e' stato approvato in via preliminare dal
Consiglio dei ministri il 10 marzo 2017 e trasmesso dal Dipartimento
per gli Affari giuridici e legislativi alla Conferenza permanente tra
lo Stato, le regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano
(«Conferenza permanente») solo il 20 marzo 2017.
Nella seduta del 12 aprile 2017 le regioni avevano richiesto il
rinvio dell'esame di decreto alla successiva seduta ordinaria per
definire una posizione comune sullo schema di decreto legislativo da
adottare. All'esito della seduta del 4 maggio 2017, le regioni e le
province autonome hanno consegnato il documento di osservazioni e
proposte emendative, in parte ritenute imprescindibili, condizionando
il parere favorevole sul testo del decreto legislativo al loro
accoglimento.
3. Si legge nella premessa del testo di osservazioni allo schema
di decreto legislativo che «le regioni e le province autonome che
hanno fornito i propri contributi all'esame dello schema di decreto e
la definizione degli emendamenti e che hanno espresso inizialmente un
giudizio complessivamente negativo sullo schema di decreto
legislativo che intende dare attuazione alla direttiva 2014/52/UE
sulla valutazione di impatto ambientale tuttavia sottolineano che
tale giudizio potrebbe essere superato qualora fossero accolti gli
emendamenti inderogabili illustrati nel presente documento».
Ed invero, e' stato osservato che «il non tempestivo
coinvolgimento degli enti territoriali nella fase di elaborazione del
testo ha avuto come conseguenza la redazione di un articolato che si
presenta lesivo delle prerogative regionali sia sul piano delle
competenze funzionali in relazione alle singole categorie di opere da
sottoporre a valutazione ambientale sia sul piano della disciplina
generale del procedimento amministrativo e del coordinamento tra le
diverse procedure volte al rilascio di parere e autorizzazioni a
carattere ambientale, con riflessi negativi sull'organizzazione
amministrativa delle diverse regioni che, in molti casi, avevano gia'
iniziato a strutturarsi per dare attuazione alla riforme introdotte
dal decreto n. 127/2016».
4. Tra le proposte ritenute decisive per l'espressione di un
parere favorevole della Conferenza permanente e la condivisione del
testo sono stati considerati «i seguenti emendamenti migliorativi»:
(i) «esplicita previsione di un regime transitorio
finalizzato a consentire il differimento nel tempo dell'attuazione da
parte delle regioni e provincie autonome che ancora non hanno
provveduto, della previsione della legge n. 241/1990 inerente il
coordinamento dei procedimenti autorizzativi nell'ambito del
procedimento VIA»;
(ii) «lo stralcio dell'allegato II-Bis» e «un approfondimento
ulteriore con il Ministero dell'ambiente al fine di individuare nel
dettaglio il corretto riparto delle competenze»;
(iii) «la partecipazione nei procedimenti» mediante
«reinserimento della partecipazione non contemplata nello schema di
decreto per il procedimento di verifica di assoggettabilita'
(screening)»;
(iv) «salvaguardia delle prerogative di specialita' delle
regioni e province autonome»;
(v) «mantenimento della specificita' ed attuali termini per
l'espressione del parere regionale in sede di VIA statale»;
(vi) «eliminazione VIA postuma»;
(vii) «mantenimento di un livello progettuale definitivo per
le procedure di VIA Regionali nonche' di elementi progettuali certi e
sufficientemente approfonditi per la procedura di verifica»;
(viii) «eliminazione della perentorieta' dei termini
procedimentali e mantenimento dell'attuale assetto delle procedure di
VIA per le Regioni (in quanto a termini e modalita' di svolgimento)»;
(ix) «mantenimento termini e modalita' per la presentazione
di integrazioni nei procedimenti VIA».
Giova evidenziare sin d'ora come nessuna delle proposte
emendative presentate dalla Conferenza permanente nella seduta del 4
maggio 2017 con riferimento alle disposizioni qui oggetto di
impugnazione sia stata vagliata e recepita nel testo definitivo del
decreto legislativo.
A ben vedere, le regioni e le province autonome aveva espresso in
seno alla Conferenza permanente una posizione decisamente divergente
rispetto al contenuto dello schema di decreto, atteso che parte della
tematica da esso disciplinata rientra nell'ambito di materie oggetto
di potesta' legislativa concorrente regionale. Le osservazioni
presentate con il parere reso sullo schema di decreto legislativo
dalla Conferenza permanente consentono di evidenziare come l'adozione
del testo definitivo ha comportato una violazione delle competenze in
materie in cui le regioni esercitano la competenza concorrente. Il
decreto legislativo, infatti, non contiene disposizione di mero
recepimento della direttiva in materia di Valutazione di impatto
ambientale, ma ha consentito il trasferimento allo Stato di
competenze che - improntate ai principi fondamentali di prossimita',
di decentramento e di vicinanza al cittadino - erano gia' state
demandate alle regioni e alle province autonome.
5. Con decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, recante
«attuazione della direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 aprile 2014, che modifica la direttiva 2011/92/UE,
concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati, ai sensi degli articoli 1 e 14 della
legge 9 luglio 2015, n. 114» (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
146 del 6 luglio 2017 S.O. n. 31), sono state apportate modifiche
all'attuale disciplina dei procedimenti di Valutazione di impatto
ambientale - VIA e a quelli di verifica di assoggettabilita' a VIA
(«decreto legislativo»).
In particolare, alle regioni e' rimasto esclusivamente, in
subiecta materia, l'esercizio delle funzioni amministrative,
considerato che esse sono state relegate ad un ruolo di mera
subalternita'; da qui l'assunto che gli enti regionali mantengono, di
fatto, poteri di intervento unicamente su alcuni aspetti prettamente
operativi. Viceversa, la disciplina della materia in argomento non
puo' prescindere dalla previsione di un adeguato coinvolgimento delle
amministrazioni regionali, stante le forti ricadute che essa ha sulle
scelte cruciali delle regioni e sui relativi obiettivi di
sostenibilita' e di sviluppo, in rapporto alle caratteristiche ed
allo stato del territorio; ne', a maggior ragione, la disciplina puo'
prescindere dallo stabilire eventuali iniziative volte ad impedire,
mitigare o compensare gli effetti negativi sulle aree interessate
senza rendere partecipe i medesimi enti regionali.
Le disposizioni del decreto legislativo sono quindi
costituzionalmente illegittime perche' assunte anzitutto in
violazione del principio di leale collaborazione andando ad incidere
in maniera sostanziale e decisiva - sulle prerogative e competenze
delle regioni e delle province autonome e, comunque, perche' nella
parte in cui non prevedono un adeguato coinvolgimento delle regioni,
incidono sulla pianificazione regionale, condizionando il decisore
nella individuazione delle scelte da adottare e dei connessi
obiettivi da perseguire. Gia' in passato, nelle materie di
legislazione concorrente, la Corte costituzionale aveva
reiteratamente affermato l'esigenza della previsione di procedure che
assicurassero la partecipazione dei vari livelli di governo
coinvolti, attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque,
di adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle
funzioni amministrative, allocate in capo agli organi centrali.
Le proposte della Conferenza permanente inopinatamente disattese
erano dirette, del resto, a prevedere opportune forme di
coinvolgimento cosi' da evitare ogni possibile lesione del rispetto
di competenze consacrate in Costituzione.
6. Tanto premesso, le disposizioni del decreto legislativo 16
giugno 2017, n. 104 in epigrafe sono impugnate per violazione dei
principi e delle norme costituzionali di cui agli articoli 3, 5, 32,
76, 81, 117, 118 e 120 della Costituzione. Per ragioni di chiarezza
espositiva, si e' scelto di presentare le questioni di legittimita'
costituzionale seguendo l'ordine sistematico delle disposizioni del
decreto legislativo, impugnate per i seguenti motivi di
Diritto
l. Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera g) del
decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104, per violazione degli
articoli 3, 5, 32, 76, 117, 118 e 120 Cost.
1. L'art. 6, comma 10, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 («Norme in materia ambientale») definisce l'oggetto e l'ambito di
applicazione delle disposizioni che regolano i procedimenti di cui
alla Parte II in materia di «Valutazione ambientale strategica -
VAS», «Valutazione di impatto ambientale - VIA» e «Autorizzazione
integrata ambientale - IPPC».
L'art. 3, comma 1, lettera g) del decreto legislativo ha
modificato il comma 10 dell'art. 6 prevedendo che «per i progetti o
parti di progetti aventi quale unico obiettivo la difesa nazionale e
per i progetti aventi quali unico obiettivo la risposta alle
emergenze che riguardano la protezione civile, il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto
con il Ministro dei beni e delle attivita' culturali e del turismo,
dopo una valutazione caso per caso, puo' disporre, con decreto,
l'esclusione di tali progetti dal campo di applicazione delle norme
di cui al titolo III della parte seconda del presente decreto,
qualora ritenga che tale applicazione possa pregiudicare i suddetti
obiettivi».
Con la modifica dell'art. 6, comma 10, e' stata prevista la
possibilita' di escludere dall'ambito di applicazione della parte III
del decreto legislativo n. 152/2006, oltre ai progetti aventi quale
unico obiettivo la difesa nazionale, anche quelli che corrispondo ad
emergenze che riguardano la protezione civile.
Si ricorda che l'art. 6, comma 10, del decreto legislativo n.
152/2006 aveva introdotto la possibilita' di attribuire alla
«autorita' competente in sede statale» la valutazione caso per caso
dell'esclusione della VIA di «progetti relativi ad opere ed
interventi destinati esclusivamente a scopo di difesa nazionale».
L'art. 3, comma 1, lettera g) del decreto legislativo, quindi, ha
ampliato ed incluso tra i progetti che possono essere esclusi anche
quelli che riguardano «emergenze di protezione civile».
In altri termini, si prevede un procedimento identico per
progetti che riguardano due materie diverse.
2. Con riferimento all'art. 3, comma 1, lettera g), la Conferenza
permanente aveva proposto di prevedere, a fronte dell'unico
procedimento, di rimettere la domanda elle autorita' competenti.
Nelle specifico e' stata prevista la distinzione tra l'esercizio
della competenza esclusiva dello Stato (per i progetti aventi come
obiettivo la difesa nazionale) e l'esercizio di competenze
concorrenti, mediante l'introduzione di un ulteriore comma (10-bis)
all'art. 6 a tenore del quale «per i progetti aventi quale unico
obiettivo la risposta alle emergenze che riguardano la protezione
civile e in attuazione di interventi urgenti di difesa da rischio
idrogeologico, l'autorita' competente, dopo una valutazione caso per
caso, puo' disporre l'esclusione di tali progetti dal campo di
applicazione delle norme di cui al titolo III della parte II (. .
.)».
La proposta della Conferenza permanente e' stata disattesa dal
Governo che non ha recepito le modifiche avocando di fatto a se'
l'esclusiva possibilita' di valutare - caso per caso - i progetti per
far fronte ad emergenze di protezione civile, senza neppure esaminare
la possibilita' di un coinvolgimento delle autorita' competenti in
sede regionale.
3. La predetta disposizione (come anche quelle oggetto di
impugnazione nei successivi motivi) riflette la volonta' del
legislatore di recepire la direttiva prevedendo l'ultimo (non
necessario e, anzi, incostituzionale) ritorno alla concentrazione
delle funzioni amministrative in capo all'Autorita' statale a scapito
delle prerogative e degli interessi delle autonomi locali.
Ed, in effetti, se in astratto riferibile alla competenza
esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente,
l'intervento legislativo tende a disciplinare in modo unitario
fenomeni sociali ben piu' articolati rispetto ai quali si registra il
sovrapporsi di una «trama di relazioni nella quale ben difficilmente
sara' possibile isolare un singolo interesse quanto piuttosto
interessi distinti che ben possono ripartirsi diversamente lungo
l'asse delle competenze normative di Stato e Regione» (v. Corte
cost., 25 novembre 2016, n. 251; v. anche Corte cost., 22 luglio
2010, n. 278).
La complessita' della normativa oggetto di recepimento, in cui
evidentemente si cumulano (ed influenzano vicendevolmente) profili
riconducibili a materia di competenza statale e concorrente avrebbe
imposto di esaminare il riparto di competenze in un quadro piu' ampio
e esaustivo, non potendo evidentemente risultare sufficiente un
criterio di mera prevalenza. L'esigenza di tutelare la concorrenza di
competenze, se esaminata alla luce delle garanzie costituzionali,
pone al centro del giudizio proprio il principio di leale
collaborazione. Del resto, e' in ossequio a tale principio che sono
stati individuati strumenti di coinvolgimento delle regioni e delle
province autonome, a difesa delle loro competenze e delle ragioni di
esercizio unitario delle stesse.
In questi termini, il parere della Conferenza permanente, come
strumento di coinvolgimento delle autonomie regionali e' certo indice
sintomatico del concreto rispetto del principio di leale
collaborazione. L'intesa tra lo Stato e la regione misura, quindi,
l'effettiva garanzia del corretto dispiegarsi delle relazioni
istituzionali quanto alle competenze.
4. La Sovrana Corte ha gia' piu' volte riconosciuto come il
principio di leale collaborazione «diviene dirimente nella
considerazione di interessi sempre piu' complessi, di cui gli enti
territoriali si fanno portatori» (v. Corte cost. n. 251/2016).
Come si vede, e' stata dunque elevata a principio procedimentale
inderogabile (l'esigenza di coinvolgere adeguatamente le regioni
nella forma dell'intesa).
Per inciso, siffatto onore vale, nella sua dimensione vincolante,
anche (recte soprattutto) nell'ipotesi di attrazione in capo allo
Stato della funzione legislativa tenuto conto della ineliminabile
esigenza di soddisfare le funzione amministrativa degli altri livelli
di governo costituzionalmente previsti (in ossequio ai principi di
sussidiarieta').
Tanto cio' e' vero che codesta ecc.ma Corte ha peraltro
evidenziato come l'esercizio unitario, che consente l'attrazione
insieme alla funzione amministrativa anche di quella legislativa,
«puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale -
e giustificare la deroga al riparto di competenze contenuto nel
titolo V - solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter
in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'» (v. Corte cost., 1° ottobre
2003, n. 303; v. anche, di recente, n. 251/2016).
E' stato quindi riconosciuto come il sistema delle conferenze sia
proprio «il principale strumento che consente alle regioni di avere
un ruolo nella determinazione del contenuto di taluni atti
legislativi statali che incidono su materie di competenza regionale»
e «[u]na delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione»
(Corte cost. 1° febbraio 2006, n. 31; v. anche 23 novembre 2007, n.
401).
In armonia con tali indicazioni, l'evoluzione impressa al sistema
delle conferenze finisce con il rivelare una fisiologica esigenza
dello Stato alla consultazione delle regioni per superare il vaglio
di costituzionalita' e si coniuga con il riconoscimento dell'intesa
quale strumento idoneo a realizzare la leale collaborazione tra lo
Stato e le autonomie ove «non siano coinvolti interessi
esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente autonomo»
(Corte cost., 1° febbraio 2016).
Inserite in questo quadro evolutivo, le procedure di
consultazione devono «prevedere meccanismi per il superamento delle
divergenze, basati sulla reiterazione delle trattative o su specifici
strumenti di mediazione» (Corte cost., n. 1/2016; nello stesso senso,
26 marzo 2010, n. 121).
Se dunque e' vero che il principio di leale collaborazione non
preclude a priori il consolidamento di funzioni amministrative in
capo allo Stato, e' altrettanto innegabile come, per la riforma di
istituti che incidono su competenze statali e regionali
inestricabilmente connesse, il ricorso all'intesa e' necessario per
garantire il rispetto della Costituzione.
E' appena il caso di aggiungere che le attivita' nel rispetto del
principio di leale collaborazione valgono anche quando l'attuazione
delle disposizioni dettate dal legislatore statale e' rimessa a
decreti legislativi delegati, adottati dal Governo ai sensi dell'art.
76 Cost.
Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi,
condizionati quanto alla validita' a tutte le indicazioni contenute
non solo nella Costituzione, ma anche, per volonta' di quest'ultima,
nella legge di delegazione, finiscono, infatti, con l'essere attratti
nelle procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto
del riparto costituzionale delle competenze.
5. Alla luce dei richiamati principi, l'art. 3, comma 1, lettera
g) del decreto legislativo si manifesta costituzionalmente
illegittimo dal momento che il Governo ha escluso le regioni tra le
autorita' competenti a valutare l'ambito di applicazione del decreto
legislativo n. 152/2006 (Norme in materia ambientale) i progetti
destinati a rispondere ad emergenze che riguardano la protezione
civile.
Il mancato coinvolgimento delle regioni e delle province autonome
nella definizione dell'ambito di applicazione del decreto e' lesiva
del principio di leale collaborazione. Il Governo, infatti, non ha
tenuto conto delle proposte emendative presentate dalla Conferenza
permanente che intervenivano proprio sulla possibilita' di
riconoscere, nell'ambito della competenza concorrente in materia di
protezione civile e governo del territorio, un coinvolgimento diretto
dell'«autorita' compente» in sede regionale.
Le disposizioni impugnate, dunque, violano il principio di leale
collaborazione incidendo su ambiti (anche) di competenza regionale e
sacrificando la possibilita' per la Regione di adottare proprie ed
adeguate scelte organizzative.
6. Del resto, proprio nella «trama di relazioni ... lungo l'asse
delle competenze normative di Stato e regioni», neppure possono
escludersi quelle esigenze di governo del territorio e tutela della
salute che pure sono espressione di competenze concorrenti.
Nel caso di specie, dunque, si prefigura una irragionevole
compressione delle prerogative regionali per la tutela delle salute
delle persone e dell'ambiente, cosi' violando l'art. 32 e l'art. 3
della Costituzione.
In particolare, nelle situazioni piu' complesse come quelle in
cui rileva il principio di precauzione, il mancato coinvolgimento
delle regioni non consente alle stesse di contribuire alle modalita'
di esclusione dei progetti in questione, ne', tantomeno, sui criteri
di esercizio delle relative attivita', in modo tale da individuare
potenziali fattori di rischio e pericolo, derivanti dai progetti -
neppure in chiave probabilistica; tutto cio' anche al fine di avere
una compiuta conoscenza di eventuali misure di prevenzione ad esse
applicabili.
La Costituzione pone in primo piano i diritti fondamentali della
persona umana in tutte le sue dimensioni, che deve essere tutelata da
ogni pericolo di lesione di interessi costituzionalmente
apprezzabili. Tra i diritti fondamentali della persona v'e'
senz'altro quello alla salute (art. 32 della Costituzione), che nella
sua dimensione sociale esprime un diritto alla salubrita'
dell'ambiente. Per altro verso, in attuazione del principio
«solidaristico-sociale», l'iniziativa economica privata non puo'
svolgersi in modo dannoso per la sicurezza delle persone (art. 41
della Costituzione). Pertanto, il contenuto del diritto alla salute,
che la Costituzione riconosce a tutti gli individui ai sensi
dell'art. 32, e' alquanto complesso. Esso si traduce, dunque, in una
situazione di benessere psico-fisico, ossia nella tutela
costituzionale dell'integrita' psico-fisica, del diritto ad un
ambiente salubre, (oltre che del diritto alle prestazioni sanitarie e
della cosiddetta liberta' di cura). Allo stesso modo si identifica
anche come diritto sociale fondamentale, tutelato dall'art. 2 della
Costituzione ed, essendo intimamente connesso al valore della
dignita' umana (diritto ad un'esistenza degna), rientra nei diritti
inviolabili di cui all'art. 3 della Costituzione.
7. Ne deriva che lo Stato, al fine di assicurare la protezione
dell'integrita' psico-fisica o la salubrita' dell'ambiente, deve
prevedere modelli procedimentali e forme di esercizio delle funzioni
nel rispetto delle prerogative regionali.
Il mancato coinvolgimento delle regioni, nella fase dell'adozione
del decreto ministeriale come pure tra le autorita' competenti a
valutare l'esclusione dei progetti per fronteggiare emergenze di
protezione civile finisce per disattendere il principio di leale
collaborazione, con una palese violazione delle competenze regionali,
atteso che la materia verte su quelle riguardanti la potesta' di
legislazione concorrente.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 104/2017 per violazione dei
principi e delle norme costituzioni di cui agli articoli 3, 5, 32,
76, 117 e 120 della Costituzione nella parte in cui non e' stato
tenuto conto degli interessi delle autonomie regionali emersi nella
Conferenza permanente, obliterando un confronto reale, necessario ed
effettivo sulle disposizioni del decreto legislativo per contemperare
la compressione della competenza regionale in materie espressione
(anche) di interessi e competenze concorrenti.
II. Illegittimita' costituzionale dell'art. 5 decreto legislativo n.
104/2017 per violazione degli articoli 3, 5, 32, 76, 117, 118 e 120
Cost.
1. L'art. 5 del decreto legislativo ha introdotto l'art. 7-bis
del decreto legislativo n. 152/2006 per mezzo del quale vengono
definite le competenze in sede statale e regionale nelle procedure
VIA e verifica di assoggettabilita' a VIA.
A ben vedere, l'introduzione dell'art. 7-bis ha ridimensionato
sensibilmente la potesta' normativa regionale in materia di
valutazione di impatto ambientale, circoscrivendole a profili
meramente organizzativi o, comunque, a mere funzioni amministrative.
L'introduzione dell'art. 7-bis del decreto legislativo n.
152/2006, quindi, comporta una violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, laddove viene compromesso l'esercizio della
potesta' legislativa regionale in materie concorrenti (e, inter alia,
porti e aeroporti civili, produzione, governo del territorio,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia) e, in particolare,
in materia di tutela della salute, stante le finalita' del
procedimento di valutazione di impatto ambientale (cfr. punto 41
delle premesse della direttiva, nonche' art. 4 del decreto
legislativo n. 152/2006).
2. Ancora una volta occorre collocare le disposizioni impugnate
nel quadro complessivo delineato dal decreto legislativo n. 104/2017
che si propone di riordinare la disciplina delle procedure di
valutazione di impatto ambientale. Le disposizioni del decreto
dettano previsioni fin troppo puntuali sulla procedura.
L'attenta disamina delle disposizioni consente di evidenziare
come la complessita' del settore oggetto di recepimento evoca
necessariamente il ricorso all'intesa della conferenza. Del resto, le
finalita' della direttiva sono quelle di garantire, in ossequio al
principio dell'effetto utile, «il miglioramento della protezione
ambientale, una maggiore efficienza delle risorse e il sostegno alla
crescita sostenibile nell'Unione» (cfr. considerato n. 6 della
direttiva).
Il perseguimento di tali scopi passa attraverso la valutazione di
impatto ambientale ed i suoi «fattori» di sostenibilita':
«popolazione e salute umana; biodiversita', con particolare
attenzione alle specie e agli habitat protetti in virtu' della
direttiva 92/43/CEE e della direttiva 2009/147/CE; territorio, suolo,
acqua, aria e clima; beni materiali, patrimonio culturale, paesaggio»
(cfr. art. 3 della direttiva).
Nel recepire tali previsioni, dunque, l'unita' funzionale
individuata dalla direttiva (i.e. miglioramento della protezione
dell'ambiente) dovra' essere necessariamente scomposta nella
pluralita' di funzioni che sono riconoscibili ai diversi livelli di
governo nell'architettura costituzionale (i.e. popolazione, salute,
flora, fauna, acqua, clima ecc.), individuando e garantendo lo spazio
corrispondente a ciascuna istituzione sempre nel rispetto del
principio dell'effetto utile.
Tali competenze di pongono in un rapporto di concorrenza poiche'
nessuna di esse puo' dirsi prevalente, ma tutte confluiscono nella
nuova definizione delle regole procedimentali della valutazione di
impatto ambientale, mostrandosi in una prospettiva unitaria e
inscindibile, nonche' tra loro strumentalmente connesse.
Ne discende che se da un lato la connessione strumentale delle
competenze costituisce il fondamento e la validita' dell'intervento
del Governo, dall'altro non puo' pregiudicarsi una adeguata
valorizzazione delle autonomie regionali che e' quella dell'intesa.
Di nuovo e' innegabile che sia la Conferenza il luogo piu' idoneo
per la costruzione e la definizione concordata di tale intesa che non
puo' dirsi raggiunta ove le motivate richieste delle autonomie
regionali siano state completamente disattese.
3. Tra l'altro, non va sottaciuto come l'art. 76, testualmente
reciti: «L'esercizio della funzione legislativa non puo' essere
delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri
direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti».
In tale sede, si osserva come la legge delega non preveda una
compressione della potesta' normativa regionale nella materia; ne
consegue una violazione della Costituzione per mancanza di
proporzionalita' e di rispondenza logica rispetto alle finalita'
dichiarate, nonche' un eccesso di delega, in quanto esorbitante dai
principi e dai criteri direttivi posti al legislatore delegato
dall'art. 1, comma 1 (laddove si richiama quanto previsto all'art.
32, comma 1, lettera g) della legge 24 dicembre 2012, n. 234), e
dall'art. 14, comma 1, lettera a), della legge delega 9 luglio 2015,
n. 114, laddove prevede che «il Governo e' tenuto a seguire, oltre ai
principi e criteri direttivi di cui all'art. 1, comma 1, anche i
seguenti principi e criteri direttivi specifici: a) semplificazione,
armonizzazione e razionalizzazione delle procedure di valutazione di
impatto ambientale anche in relazione al coordinamento e
all'integrazione con altre procedure volte al rilascio di pareri e
autorizzazioni a carattere ambientale».
4. Nel caso di specie, nel rispetto dei principi di
sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione,
non viene individuata alcuna forma di coordinamento con le regioni,
in modo da salvaguardare l'unitarieta' dei processi decisionali, la
trasparenza, la celerita', l'efficacia e l'economicita' nell'azione
amministrativa e la chiara individuazione dei soggetti responsabili.
Ed invero, in sede di Conferenza permanente era stata proposta la
soppressione della introduzione dell'art. 7-bis al decreto
legislativo n. 152/2006, in favore di una piu' completa articolazione
dell'art. 7 del decreto legislativo n. 152/2006 (gia' assertivo delle
competenza sulle procedure disciplinate dalla Parte II del decreto
legislativo n. 152/2006), criticando l'impostazione sistematica volta
a distinguere, da un lato, le competenze in materia di VAS e AIA; e,
dall'altro quelle di VIA e verifica di assoggettabilita' a VIA.
In particolare, era stata segnalata la contrarieta' alle
finalita' di semplificazione ed armonizzazione volute dalla direttiva
e dalla legge delega, in quanto in sede di riconoscimento e
definizione delle competenze tra i vari livelli di amministrazione
statale e regionale avrebbe potuto (e dovuto) scorgersi il (ben piu'
significativo) legame tra l'awio di procedure VIA e AIA.
Ancora una volta le modifiche proposte dalla Conferenza
permanente risultano essere state disattese dal Governo, che ha
ignorato le proposte disegnando un sistema di riparto delle
competenze che non risulta affatto semplificato e che, al contrario,
ha contribuito ad aumentare le potenziali criticita' di incertezza
applicativa. Anche rispetto a tale profilo, dunque, la disposizione
merita di essere dichiarata costituzionalmente illegittima in quanto
si palesa contrastante con le prerogative di leale collaborazione tra
lo Stato e le regioni.
III. Illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 1 e comma 2,
del decreto legislativo n. 104/2017 per violazione degli articoli 5,
76, 117, 118 e 120 Cost.
1. L'art. 16, comma 2, del decreto legislativo introduce il c.d.
provvedimento autorizzatorio unico regionale.
Giova evidenziare sin d'ora che l'art. 16, comma 2, del decreto
legislativo non era previsto nella bozza di schema di decreto inviato
dal Governo alla Conferenza permanente.
In altri termini, la disposizioni relativa al provvedimento
autorizzatorio unico regionale e' stata introdotta senza che fosse
concessa la possibilita' alle regioni e alle province autonome di
esaminare il testo della disposizioni e presentare le proprie
osservazioni, con tutto cio' che ne consegue in ordine ai gia'
lamentati profili di contrarieta' delle disposizioni del decreto
legislativo - ivi incluso l'art. 16, comma 2 - al principio di leale
collaborazione.
La proposta invero non risulta essere stata adeguatamente
elaborata e condivisa dalle regioni e non tiene conto delle
differenze pur esistenti tra le stesse amministrazioni regionali a
livello organizzativo, con tutto cio' che ne consegue in ordine alla
possibilita' di una uniforme applicazione.
2. Sotto altro profilo, emerge l'eccessivo dettaglio delle
disposizioni che introducono il «provvedimento autorizzatorio unico
regionale».
Il cd «provvedimento autorizzatorio unico regionale», infatti, ha
una portata piu' ampia e ricomprende, non solo, la valutazione di
impatto ambientale strettamente intesa, ma anche tutti i titoli
abilitativi rilasciati, necessari per la realizzazione dei relativi
progetti e per l'esercizio delle attivita' da essi derivanti.
Per quanto attiene al caso di specie, la giurisprudenza della
Corte costituzionale e' univoca nel censurare normative
eccessivamente puntuali che non lascino alcuno spazio al legislatore
regionale, atteso che «alla normativa di principio spetta di
prescrivere criteri e obiettivi, mentre alla normativa di dettaglio
e' riservata l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare
per raggiungere tali obiettivi (Corte cost. 24 luglio 2015, n. 189;
v. anche n. 278 del 2010).
Se nel suo provvedimento il governo eccede spazialmente l'ambito
di intervento che e' stato delineato dalla legge delega, esso non
viola soltanto quest'ultima ma anche, attraverso il meccanismo del
parametro costituzionale interposto, la disposizione costituzionale
che definisce il contenuto obbligatorio della legge di delega.
3. Ne discende che, nel caso che ci interessa, a seguito di una
violazione dei principi e dei criteri direttivi della legge delega,
si e' verificata una inosservanza dell'art. 76 della Costituzione,
atteso che la norma non si limita agli atti di assenso di carattere
ambientale, ma influisce sulle varie componenti, di diversa natura,
del provvedimento da adottare.
Il dettato costituzionale assume un rilievo positivo, in quanto
esige che l'azione del legislatore delegato si svolga nel rispetto
puntuale della legge-delega, senza che si possa ravvisare una
deviazione della stessa, determinata da un eterodosso esercizio della
funzione legislativa.
4. Infine, il mancato coordinamento della normativa di settore
nella disciplina del provvedimento unico regionale, rischia di
tradursi in una incertezza applicativa, con conseguente possibile
pregiudizio della garanzia di buon andamento.
A questo proposito, se e' vero che l'azione amministrativa debba
essere doverosa e trasparente (oltre a dover essere continuativa,
perche' non tollera interruzioni o vuoti di esercizio), e'
altrettanto vero che tali evenienze non possano non rinvenire nella
legge la loro fonte regolatrice, onde garantire quella certezza
giuridica che e' essenziale al modello di organizzazione voluto dal
legislatore, per assicurarne l'imparzialita' ed il buon andamento
anche nei confronti della collettivita'. E, nel caso di specie, tutto
cio' e' compromesso.
IV. Illegittimita' costituzionale dell'art. 21 decreto legislativo n.
104/2017 per violazione degli articoli 5, 76, 117 e 120 Cost.
1. L'art. 21 del decreto legislativo, modificando l'art. 33,
comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, prevede che
«le tariffe da applicare ai proponenti, determinate sulla base del
costo effettivo del servizio, per la copertura dei costi sopportati
dall'autorita' competente per l'organizzazione e lo svolgimento delle
attivita' istruttorie, di monitoraggio e controllo delle procedure di
verifica di assoggettabilita' a VIA, di VIA e di VAS sono definite
con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze».
2. Il presente articolo deve intendersi costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui non preveda un adeguato coinvolgimento
delle regioni, nella fase di approvazione del decreto ministeriale,
con il quale si dispongono le modalita' di determinazione delle
tariffe per la copertura dei costi istruttori, con lesione delle
potesta' organizzative delle regioni e in violazione dell'art. 5,
dell'art. 117 e dell'art. 120 della Costituzione, stante il mancato
preventivo confronto con le autorita' competenti in materia di VIA.
Anche nel caso di specie, il rispetto dei principi di
sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione,
avrebbe imposto al Governo di individuare un forma di coordinamento
con le regioni, in modo da salvaguardare l'unitarieta' dei processi
decisionali, la trasparenza, la celerita', l'efficacia e
l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara individuazione
dei soggetti responsabili (Corte cost. 19 luglio 2005, n. 285).
3. Anche rispetto a tale previsione, dunque, assume rilievo
decisivo la mancanza di un adeguato riconoscimento e, in definitiva,
di una leale collaborazione del legislatore statale. Ed invero,
avendo riguardo agli interessi implicati e alla peculiare rilevanza
di quelli connessi all'ambito materiale rimesso alla potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, non possono dirsi adeguatamente
attuate dal parere della Conferenza, atteso che le proposte
emendative ivi contenute sono state disattese.
V. Illegittimita' costituzionale degli articoli 22, commi 1-4, e 26,
comma 1 lettera a) del decreto legislativo n. 104/2017 per violazione
degli articoli 5, 76,117,118 e 120 Cost.
1. L'art. 22, commi da 1 a 4, ed art. 26, comma 1, lettera a)
introducono modifiche agli allegati della Parte II del decreto
legislativo n. 152/2006.
In particolare, all'esito della revisione delle modifiche
introdotte con il decreto legislativo emerge come siano state
sottratte alle regioni un considerevole numero di tipologie
progettuali (riguardanti materie di potesta' legislativa anche
regionale) attribuite alla competenza amministrativa dello Stato.
2. Gia' in sede di parere sul testo delle schema la Conferenza
permanente ha segnalato che l'attrazione nella sfera di competenza
dello Stato della valutazione di impatto ambientale di progetti ed
infrastrutture che erano in precedenza svolte in sede regionale (o
delle province autonome) configura una centralizzazione delle
competenze che, sotto le spoglie di una pretesa semplificazione, si
traduce in una violazione delle prerogative riconosciute alle
autonomie locali.
3. Sotto altro profilo, la sottrazione da parte dello Stato di
competenze a danno delle regioni e delle province autonome registra
una inversione di tendenza rispetto ai precedenti interventi
normativi sul codice dell'ambiente del 2008 e del 2010 che avevano
invece ampliato l'ambito di applicazione della VIA regionale
(includendo la possibilita' che fosse riconosciuta la competenza
regionale anche al di la' del criterio dimensionale sull'estensione
degli impatti).
Ne discende che non e' evidentemente coerente con i principi di
semplificazione e sussidiarieta', al quale si ispira la direttiva e
l'intervento riformatore del Governo, la scelta di trasferire allo
Stato le decisioni riguardanti progetti concernenti la protezione
civile (cfr. supra par. I) ovvero sulla valutazioni di progetti ed
infrastrutture (es. inter alia impianti eolici, acquedotti, strade
extraurbane, piccoli porti).
La soluzione di trasferire al livello statale molte categorie di
opere non tiene neanche in debita considerazione i criteri generali
che dovrebbero dettare l'attuazione del diritto europeo cosi' come
previsti dalla legge n. 234/2012 laddove prevede espressamente che
«quando si verifichino sovrapposizioni di competenze tra
amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze di
piu' amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano,
attraverso le piu' opportune forme di coordinamento, rispettando i
principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale
collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti
territoriali, le procedure per salvaguardare l'unitarieta' dei
processi decisionali, la trasparenza, la celerita', l'efficacia e
l'economicita' nell'azione amministrativa e la chiara individuazione
dei soggetti responsabili (art. 31, comma 1 lettera g).
4. Ne consegue, una violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, laddove viene compromesso l'esercizio della potesta'
legislativa regionale in correlate materie concorrenti, nonche'
dell'art. 118, in quanto vengono ridimensionate le competenze
amministrative regionali e quelle a suo tempo conferite, per
categorie di progetti, dalla stessa regione agli enti locali,
prescindendo da valutazioni sull'adeguatezza del livello
istituzionale coinvolto, con patente violazione del principio di
leale collaborazione (art. 5 ed art. 120 della Costituzione).
5. La disposizione censurata viola inoltre l'art. 76 della
Costituzione per eccesso di delega. La legge delega invero non
contempla espressamente la revisione del riparto delle potesta'
legislative ed amministrative tra Stato e regioni, limitandosi a
richiamare l'esigenza di regolare aspetti procedurali in materia di
VIA per una semplificazione e armonizzazione della disciplina.
Si prefigura, pertanto, una compressione del potere legislativo
regionale, attuata, tra l'altro, in assenza di necessaria intesa con
le stesse regioni.
VI. Illegittimita' costituzionale dell'art. 27 del decreto
legislativo n. 104/2017 per violazione dell'art. 76 e 81 Cost.
1. L'art. 27 del decreto legislativo ha previsto che
«dall'attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Conviene osservare che la cosiddetta «clausola di invarianza
finanziaria» appaia nella fattispecie palesemente aleatoria, atteso
che le modifiche alle procedure di Valutazione di impatto ambientale
apportate implicano nuovi oneri a carico dell'autorita' competente
per effetto degli ulteriori adempimenti procedurali previsti, con
presumibili esigenze di risorse aggiuntive.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha piu' volte precisato
che la copertura di nuove spese «deve essere credibile,
sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri»
(cfr. Corte cost. n. 131 del 2012).
2. Ne deriva che, anche la disposizione di cui all'art. 27 viola
i principi ed i criteri direttivi della legge delega, atteso che si
pone in contrasto con l'art. 1, comma 4, della succitata norma, la
quale testualmente recita «Eventuali spese non contemplate da leggi
vigenti e che non riguardano l'attivita' ordinaria delle
amministrazioni statali o regionali possono essere previste nei
decreti legislativi recanti attuazione delle direttive elencate negli
allegati A e B nei soli limiti occorrenti per l'adempimento degli
obblighi di attuazione delle direttive stesse; alla relativa
copertura, nonche' alla copertura delle minori entrate eventualmente
derivanti dall'attuazione delle direttive, in quanto non sia
possibile farvi fronte con i fondi gia' assegnati alle competenti
amministrazioni, si provvede a carico del fondo di rotazione di cui
all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183».